利益分配机制未明
在国家指导意见出台前，2009年底，江苏省惟一的公立医院改革试点城市镇江就以两大医疗集团的组建揭开了公立医院改革的序幕。
江滨集团是以技术为纽带的松散型集团：牵头的江滨医院是江苏大学附属医院，其资产归属和人事关系都在教育系统；集团内的中医院和传染病医院都是市属公立二级医院，三五九医院则是以骨科见长的部队医院。
“成员医院背景多样，以技术为纽带的松散型联盟更容易些。”江苏大学医学部的郑金旭说。
康复集团是以资产为纽带的紧密型医疗集团。紧密型医疗集团的好处，从康复集团象山社区卫生服务中心就可见一斑：小小的社区诊所不仅有了集团配置的数字X光机、监护仪、彩超等设备，而且可以把病患资料联网传送到集团的龙头医院会诊。
象山社区卫生服务中心主任袁安宝表示，患者在社区就诊能省下至少15％的药费。社区就诊还有免除诊疗费、挂号费、医保多报销等诸多优惠，诊疗常规病的总体费用要比大医院低50％-60％。“如果没有集团强有力的推动是难以实现的。”袁安宝说。
提升社区卫生服务中心素质，大型医院展开分工协作，提高资源使用效率，这是许多医疗集团成立的初衷之一。但是在实践中，“双向转诊”的情况并不理想，大医院的门诊量仍大大超出社区卫生中心，只见向上转诊，不见向下转诊。
而在这背后，则是公立医院改革先行者们最先感受到隐患利益分配难以界定。
镇江市京口区卫生局副局长王德标认为，双向转诊改革难以一帆风顺，涉及包括政府**在内的多方利益因素。同一个集团内，一、二级医院都由区级财政负责投入，而三级医院则由市级财政来投入；像江滨医院集团中既有公共财政支持的医院，又有教育和军队系统的医疗资产，相关的利益协调就更复杂。